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短缺延缓中国电力市场改革 言成败尚为时太早

短缺延缓中国电力市场改革 言成败尚为时太早2005-10-08 19:54:20 来源：2005年10月08日21世纪经济报道分享到：电力改革渐进性被注意到了。国务院明确电力行业的整体改革分“十五”计划期间(2001～2005年)和“十五”计划后两阶段实施。整体改革可能计划要超过10年。与其它国家相比，中国国情决定电力改革有两个明显特点：需要满足电力需求的快速增长和缺乏改革整体性。因此，中国电力市场改革从一开始就注定是一个缓慢的长期过程。

电力市场改革的长期性主要原因之一是保证充足电力供应而不影响社会稳定。中国而取得快速经济发展，反过来又用快速经济发展来保证稳定的发展中国家。电力的特殊性在于，它既影响稳定又影响发展。稳定和发展压倒一切，当稳定和发展受到威胁时(如缺电和电价改革)，竞争和效率往往就没那么重要。

现在的电力短缺延缓了电力市场改革。中国的高经济增长对电力的需求使得电力改革更为艰难和复杂，甚至有时候显得无力。符合中国国情的电力市场化改革必须最小化改革挫折的影响。很难预测电力改革将对电力供给产生什么样的影响。2002年以来的短缺给了我们深刻的教训：中国电力需求增长快，电力市场改革如果出了问题可能对经济增长造成严重后果。这跟在电力需求增长低的国家很不一样电力市场出问题影响可能不会太大。

电力市场改革的长期性主要原因之二是改革缺乏整体性。整体性包括所需要的配套改革，这些配套改革同电力市场改革一样难。整体性还包括相应的法律法规以确保市场良性运行。到2007年电力过剩之时，电力市场改革的步伐会加快，电力市场可以初步建成，但那时的电力市场是否会是一个健康的市场？健康的市场应该能为电力投资提供准确的市场信号，从而避免大短缺和大过剩。那时的电力市场虽然能在发电侧引入竞争机制，但如果没有电价改革的支持，发电侧市场竞争不可能是真正意义上的竞争，也就不能引导正确的电力投资。另外，国企改革也需同时进行。电力行业国企高度集中，企业改革不到位会扭曲竞争。除此之外，煤价改革、能源机构改革都直接或间接地影响电力市场改革。这些配套改革的复杂性、困难性，因而其长期性，是不言而喻的。政府会从这次短缺中吸取教训，但是电力大短缺和大过剩的危险依然存在。因而，在改革进程中，一个不容忽视的问题是如何在过渡期继续保持对电力行业进行监测和有效的规划。

目前，电力市场改革的两个中心环节是投资体制改革和价格形成机制改革。中国的电力改革要求在促进电力健康发展的同时保证电力安全。健康的电力发展需要避免大短缺、大过剩。保证高效、平稳、充足和价格合理的电力供应，政府的有形之手不如市场的无形之手有效。西方国家在政府当家的时候，也常为电力过度投资所困惑。中国在1999年已经遭遇了一轮电力过度投资，因此而来的投资限制又导致电力短缺持续数年，2007年还可能再次见到电力过剩。在中短期内，希望用市场的无形之手保证供电可以随着需求的变化而变化，显然不切合实际。从政府有形之手到市场无形之手的过渡中，如果政府期望在提高效率和确保充足发电量的同时，又能避免过度投资，就必须让电价处于一个合理的水平。只有通过电价改革，明确发输配电等环节的真实成本和理顺各环节电价后，才能确定这样一个合理水平。再者，必须努力营造出一个公平的投资准入平台，以吸引足量民营资本和外资，这就需要投资体制改革。

近期的大量电源建设会导致输配电网滞后的安全问题。中国2004年新增电力约为5100万千瓦，还有3.3亿千瓦的发电项目在建，这些电厂大多三年内建成。估计2005年全国新增发电能力为7000万千瓦，2006年和2007年则更多些。2003年和2004年的发电投资分别大约是280亿美元和400亿美元，而2004年电网投资大约只有150亿美元。输配电网明显滞后。相对于大量新增的发电能力，必须相应增加电网投资，不然会成为今后几年电力行业与经济发展的安全隐患。美国加州2003年8月14日大停电，一方面使全球的电力市场管理者和改革者们对电力市场改革进行了反思，并由此变得谨慎，另一方面也使得许多人因为电力的特殊性而认为必须返回去求助于政府干预。虽然近年来对国际上的几次大面积停电事故的调查已表明，事故大都与改革没有直接关系，但改革本身很容易成为事故的替罪羊。电力短缺为增加发电能力提供了机会，但是电网建设没有引起足够重视。不明确的电网电价使电网企业不能确定其投资能否收回电网成本。电网是国家的，只要国家愿意补贴，电网企业可以不盈利甚至亏本以维持低电价。但是，如果以发电与电网5050或6040的投资比例，政府不可能为大规模电网投资提供足够的融资，那么为电网融资的国有商业银行是否也加入补贴的行列？不然，商业银行如何为亏损的电网融资。因此，长期而言是不可持续的。电网建设的落后会对供电安全构成威胁。电网定价机制的不明确还会导致发电和输配电各方缺乏责任。不能激励发电和输配电各方提高效率。这就是理顺并建立合理透明的电网价格的重要所在。

中国电力是一个相对统一的市场，尤其是能源环保标准全国统一，使得中国有可能进行资源的优化配置。中国集中的大量装机更需要进行资源的优化配置。作为资源优化配置的重要手段，应大力推进全国联网，实现电网间电量交换和互为备用，摒弃地方保护的观念和做法，使资源在尽可能大的范围内实现优化配置。这也是电力市场改革的重要潜能之一。

2002年的电力体制改革推进了电力市场改革虽然只是电力市场改革中最容易的一部分，但它提供了进一步改革的平台，为在发电市场引入竞争创造了条件。

电力市场改革考验的是政府改革的决心和消费者的耐心。至于一些人因某些电网企业借缺电之机重新回到发电领域，就认为中国电力改革已经走到“十字路口”，可能过了些。过去能拆开国家电力公司，今后还能拆开这些与市场改革相背的企业。

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